党风廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡―――中国共产党一直同腐败现象作坚决斗争。

准确判断反腐倡廉形势，深刻把握反腐倡廉规律，作出反腐倡廉的科学决策―――中国共产党一直在孜孜探求。

２００５年１月３日，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。

这是党中央在总结历史经验、科学判断形势的基础上，对反腐倡廉工作作出的重大战略决策。

《实施纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，总结概括了党执政５０多年来特别是十三届四中全会以来反腐倡廉的基本经验，确定了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则。针对社会主义市场经济条件下反腐倡廉工作的特点和规律，抓住教育、制度、监督三个关键环节，提出了有效反对和防止腐败的一系列措施和办法，体现了标本兼治、注重预防，从源头上防治腐败的精神。

建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是党中央在总结实践经验、科学判断形势基础上作出的重大战略决策，是一项紧迫的任务，反映了我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的深化

２００３年１０月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“要坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的要求。

建立健全惩治和预防腐败体系这一重大的理论和实践问题正式提到全党面前。

我们党历来高度重视反腐倡廉工作，经过改革开放以来二十多年的努力，初步探索出了一条在发展社会主义市场经济条件下有效开展反腐倡廉工作的路子。上个世纪９０年代初以来，面对新旧体制转换过程中腐败现象在一些领域蔓延的新情况，党中央及时作出加大反腐败工作力度的重大决策，以遏制在一些领域频发的腐败现象。与此同时，党中央高度重视预防腐败工作，努力从源头上预防和解决腐败问题，明确提出：“惩治腐败要作为一项系统工程来抓”，“要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，通过深化改革不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。以胡锦涛同志为总书记的党中央从提高党的执政能力和巩固党的执政地位的高度，针对改革开放和市场经济条件下的反腐倡廉工作新情况、新问题，继承前人又勇于创新，在全面总结我国反腐倡廉理论和实践的基础上，明确提出建立健全惩治和预防腐败体系。

２００４年１月，胡锦涛总书记在中央纪委第三次全会上发表重要讲话，专门对建立健全惩治和预防腐败体系的重大意义、目标任务、方针原则和方法途径等作了全面深刻的阐述。他指出，“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是我们党对社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提出的新要求，是加大从源头上防治腐败的根本举措。各级党委和政府都要按照这个要求，扎扎实实地做好工作。要加强思想道德教育和纪律教育，筑牢拒腐防变的思想防线；加强党风廉政制度建设，建设反腐倡廉的制度体系；加强监督制约，形成权力正确行使的有效机制。”

９月，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记再次强调“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”

从十六届三中全会提出，到十六届四中全会进一步深化和发展，提出明确要求，连续两次党的中央全会对同一问题作出强调，这在党的历史上也是比较少见的。胡锦涛总书记先后多次对建立健全惩防体系作出重要论述，提出明确要求。这充分说明以胡锦涛同志为总书记的党中央对这一重大理论和实践问题的高度重视。因此，抓紧建立健全惩治和预防腐败体系成为一项十分重要而紧迫的任务。

党中央对起草《实施纲要》高度重视，中央纪委监察部领导特别是吴官正、何勇同志亲自抓。集思广益、发扬民主，《实施纲要》的起草过程充分彰显了科学决策、民主决策的执政理念

为贯彻落实中央的要求和胡锦涛总书记关于建立健全惩治和预防腐败体系的一系列重要讲话精神，2004年1月，中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志在中央纪委第三次全会上对建立健全惩治和预防腐败体系作了具体部署，提出了明确要求，并确定成立起草工作领导小组，组织专门力量起草《实施纲要》。

2004年5月，中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在主持中央纪委常委理论中心组学习时，要求认真贯彻落实吴官正同志在中央纪委第三次全会报告中关于建立健全惩治和预防腐败体系的指示精神，深入开展理论研讨活动，代中央起草《实施纲要》。之后，中央纪委监察部成立了由中央纪委副书记刘峰岩同志任组长，中央纪委常委吴玉良、监察部副部长李玉赋同志任副组长的文件起草工作领导小组。由中央纪委宣教室牵头，办公厅、监察综合室、研究室、法规室、党风室、纠风室、审理室等厅室抽调人员组成综合、教育、制度和监督四个工作小组。起草工作领导小组结合反腐倡廉工作实际，制定了《实施纲要》初步方案，确定了指导思想、总体要求、基本框架和工作部署。方案经吴官正、何勇同志批准后，6月23日，中央纪委监察部在北京召开了建立健全惩防体系理论研讨任务部署会，确定了全国31个地方和中央国家机关部委纪检监察机关作为重点参与研讨的单位。

吴官正、何勇同志对建立健全惩防体系理论研讨活动和文件起草工作高度重视，倾注了大量的心血，多次对文件的指导思想、主要内容、基本框架等作出重要指示。

2004年，吴官正同志先后到湖北、江西、宁夏、新疆、四川、重庆等地考察党风廉政建设和反腐败工作，围绕建立健全惩防体系等问题进行深入调研。在2004年9月召开的中央纪委第四次全会上，吴官正同志强调，建立健全惩治和预防腐败体系，是当前和今后一个时期反腐倡廉的重大任务。

何勇同志也就建立健全惩防体系问题到四川和教育部、国土资源部等地方和部门调研。他强调，各部门、各系统都要发挥积极的作用，推动惩防体系更好、更快地建立健全起来。

吴官正、何勇等领导同志的一系列重要论述和指示，提出了建立健全惩防体系的根本途径和方式方法，具有很强的指导性，为《实施纲要》的起草打下了坚实的基础。

深入学习和广泛调研，是起草《实施纲要》的基础。起草组认真学习中央有关文件，特别是反复学习、深刻领会胡锦涛总书记关于建立健全惩治和预防腐败体系的一系列重要论述，统一思想，提高认识，明确思路。

起草组还深入广东、江苏、山西、浙江、北京、中国社科院、国资委、教育部等省市和中央国家机关部委调研，召开各类座谈会30多次，听取400多名有关部门负责同志和专家学者的意见。深入学习和调研为起草工作做好了充分的准备。

吴官正、何勇同志亲自指导文件起草工作，多次听取汇报。7月下旬和9月上旬，中央纪委监察部4次召开分别有中央办公厅、中组部、中宣部、中央政策研究室等37个部委的50多位领导同志参加的座谈会，听取对文件起草工作的意见和建议。

9月22日，何勇同志在听取起草组对初稿的汇报后，强调要立足实际，着眼全局，站在全党反腐倡廉工作大局的高度，谋划全篇，使惩治和预防腐败体系，既能解决当前反腐倡廉工作中的突出矛盾和问题，又对今后一个时期的党风廉政建设和反腐败工作具有指导意义，同时要注重体制、机制和制度创新，制度建设是根本建设，《实施纲要》各个实体部分都要体现体制、机制和制度方面的改革创新。

为抢在国庆后提交征求意见稿，起草组的同志放弃国庆假期，挑灯苦战7天7夜，根据领导同志的指示对《实施纲要》初稿进行了重要调整、修改和充实。刘峰岩同志与起草组的同志一起度过了一个个不眠之夜。

10月9日，修改后的《实施纲要》稿发到中央组织部、中央宣传部等37个单位征求意见。此后，中央纪委监察部又连续召开四次座谈会，何勇等领导同志分别听取了37个单位负责同志对《实施纲要》的意见。

10月22日，吴官正同志对文件起草工作给予充分肯定。他批示：“《实施纲要》的起草工作贯彻了中央精神，总结了我们党多年来反腐倡廉的经验，提出了许多好的办法。”

为了集中全党智慧起草好《实施纲要》，根据吴官正、何勇同志的重要指示，中央纪委发文征求全国各省区市党委、纪委和中央国家机关各部委党组、纪检组等125个地方和部门对《实施纲要》的意见。

《实施纲要》的起草，得到了各方面的支持。各地方、各部门高度重视征求意见工作。中央政治局委员王乐泉、刘淇、张立昌、张德江、陈良宇、俞正声、贺国强等领导同志组织党委（党组）进行认真讨论。全国人大常委会机关请法律专家进行研究修改。教育部、中国社科院多次召开座谈会，就建立健全惩治和预防腐败体系听取不同学科、不同领域的339名专家学者的意见。

发扬民主，凝聚的是智慧；广开言路，收获的是诤言。起草组共收到各地各部门书面意见125份，收到修改意见和建议1298条。对各方面的意见和建议，起草组本着认真负责的态度进行了反复讨论、归纳吸收。

为更全面、更充分、更直接地听取意见，10月29、30日，中央纪委监察部召开《实施纲要》征求意见座谈会和惩防体系理论研讨会。吴官正、何勇同志当面听取部分省市、部委纪委书记和纪检组长的意见。

11月12日，吴官正同志主持召开中央纪委常委会议审议了《实施纲要（送审稿）》。

11月16日，中共中央政治局常委曾庆红主持召开中央党建工作领导小组会议，讨论并原则同意《实施纲要（送审稿）》。根据曾庆红同志的要求和党建工作领导小组的意见，起草组又作了进一步修改。

11月27日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中央政治局常委会议，对《实施纲要（送审稿）》进行了认真审议并原则同意。根据胡锦涛等中央领导同志提出的14处重要修改意见，吴官正同志亲自作了修改，何勇同志和起草组的同志一道逐条逐句进行认真修改。

12月27日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中央政治局全体会议，审议通过了《实施纲要》。

讨论、研究、起草；再讨论、再研究、再修改……

一稿、两稿、十稿、几十稿……

起草的过程就是一个反复锤炼、不断升华的过程。

从五月初夏到岁末寒冬，在8个多月的时间里，起草组对《实施纲要》稿反复修改，改稿的次数已无法记清。

千锤百炼出真金。

2005年1月3日，中共中央以中发3号文件正式颁发《实施纲要》。

《实施纲要》的起草过程，生动而具体地告诉人们：这是一份集思广益、充分发扬民主的反腐倡廉文件。

中央纪委副书记、《实施纲要》起草工作领导小组组长刘峰岩在接受记者采访时说：“《实施纲要》的形成经历了制定方案、开展研讨、分工起草、综合汇总、征求意见和上报审批六个阶段，每个阶段都比较顺利，原因是多方面的，但主要的有四条：一是党中央正确领导；二是官正、何勇同志高度重视、亲自指导；三是方方面面的大力支持；四是起草组的同志们埋头苦干、扎实工作的结果。《实施纲要》的形成，体现了科学决策、民主决策的要求，是全党集体智慧的结晶。”

《实施纲要》立足全党，着眼全局，总体规划党风廉政建设和反腐败工作，是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件

《实施纲要》立意高远，主题鲜明，重点突出，内容丰富，集中反映了我们党在反腐倡廉工作方面积极探索的最新成果。

中央政治局常委会、中央政治局全体会议在审议《实施纲要》时给予了充分肯定。会议认为，《实施纲要》是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐倡廉工作的指导性文件。

新春传佳讯，反腐奏强音。

2005年1月17日，《实施纲要》由新华社正式向社会公布。

《实施纲要》以其深刻的思想性、理论性、针对性和指导性赢得社会各界的广泛好评―――

“制定颁布《实施纲要》，表明党中央反腐败思路的进一步明晰，表明党中央遏制腐败的坚定决心。”

“《实施纲要》站在全党反腐倡廉工作大局的高度，谋划全篇，是新时期反腐倡廉工作的行动指南。”

“《实施纲要》坚持继承和创新的统一，惩治和预防的统一，长期性和阶段性的统一，具有很强的科学性和可行性，是对建立健全惩治和预防腐败体系蓝图的科学设计和总体规划。”

......

这份凝聚了全党智慧的反腐倡廉重要文献，有着显著的特点―――

“《实施纲要》始终贯彻了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略性方针―――这是《实施纲要》的一个显著特点。”《实施纲要》起草组的负责同志说，“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的反对和防止腐败的战略性方针。起草《实施纲要》认真贯彻了这一方针，强调继续严肃查处违纪违法案件，突出注重预防这条主线，把深化改革、创新体制、加强教育、发展民主、健全法制、强化监督等治理腐败的治本之策，贯穿到《实施纲要》的指导思想、基本原则和教育、制度、监督等八个部分之中。”

“坚持在继承中发展，在发展中创新。全面总结概括了党执政55年来特别是十三届四中全会和十六大以来反腐倡廉的6条基本经验―――这是《实施纲要》的理论基础。”《实施纲要》起草组的负责同志说，“《实施纲要》总结的这6条基本经验，弥足珍贵，是对我们党反腐倡廉实践的科学总结，是加强党风廉政建设和反腐败斗争必须长期坚持的重要指导原则，也为建立健全惩防体系奠定了基础，指导了起草工作的顺利进行。”

“坚持以改革统揽预防腐败的各项工作，注重反腐倡廉体制机制制度创新”。这是《实施纲要》的又一个显著特点。把反腐败寓于各项重要改革措施之中，用改革的办法解决导致腐败现象发生的深层次问题，是有效预防腐败的根本途径，也是我们在新时期反腐倡廉实践中积累的一条宝贵经验。《实施纲要》明确提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”，“坚持深化改革，创新体制机制制度，注重从源头上预防和解决腐败问题”。这充分表明我们党通过实践探索，找到了解决腐败问题的根本途径和办法。

教育、制度、监督，是惩治和预防腐败体系的三个关键环节，也是三个实体部分，三者相互依存，构成一个完整的体系。《实施纲要》分别对教育、制度、监督作了全面阐述，提出了一系列切实可行的措施。

《实施纲要》明确提出“反腐倡廉教育要以领导干部为重点”，抓住了反腐倡廉教育的关键。《实施纲要》还强调“反腐倡廉教育要面向全党全社会”、“大力加强廉政文化建设”。这些要求，体现了反腐倡廉教育思路和方法的创新。

制度建设贯穿《实施纲要》全篇，是惩防体系建设的核心内容。很多权钱交易的腐败行为都与某些管理制度和体制机制存在的缺陷相关。因此，《实施纲要》紧紧抓住制度这个中心环节，从“建立健全反腐倡廉的基础性制度”，“推进从源头上防治腐败的制度改革和创新”等方面就加强反腐倡廉制度体系建设作出了规划，共提出了100多项反腐倡廉制度措施，其中有很多是新的制度措施，初步构建了反腐倡廉的制度体系。

监督不得力、监督机制不完善、监督不到位，是当前腐败现象易发多发、滋生蔓延的重要原因之一。因此《实施纲要》把对权力的监督制约，作为治理腐败的关键环节来定位，提出很多监督“实招”，明确了“领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人”是监督的重点对象，“干部选拔任用、财政资金的运行、国有资产和金融的监管”等是监督的重点部位和重点环节，并且强调形成强大的监督合力，提高监督的整体效能。

在教育、制度、监督之后，《实施纲要》把惩治作为单独的一部分，强调“在惩治和预防腐败体系中充分发挥惩治的重要作用”，凸显了惩治在惩防体系中的重要作用。当前我国反腐败面临的形势和任务决定了我们必须继续加大惩治力度，坚持不懈地查处违纪违法案件。查办案件、惩治腐败实际上是一种特殊的预防腐败的形式和措施。通过惩处，推动自查自纠和建章立制，发挥查办案件在治本方面的作用，进而达到有效预防腐败的目的。惩治和预防是反腐倡廉工作相辅相成、相互促进的两个方面，《实施纲要》体现了惩治和预防的有机结合。

《实施纲要》为惩治和预防腐败构建了科学的体系，标志着中国的反腐败正在法制化、科学化、系统化的轨道上，不断迈出新的步伐。历史将会铭记，这份凝聚智慧和力量的《实施纲要》必将以她深厚的理论性、科学性、指导性、实践性载入中国的反腐史册。我们有理由相信，随着《实施纲要》的全面贯彻实施，随着惩治和预防腐败体系的建成和完善，腐败现象必将减少到最低程度。